Preise für Emissionen sind nicht alles, vielmehr ist die sinnvolle Verwendung der Einnahmen entscheidend. Schlüssig belegt ist, dass Energieeffizienzprogramme gut abschneiden. Auch das Ordnungsrecht – zum Beispiel Mindeststandards – helfe bei der Einhaltung der Klimaziele.

Das Klimapaket der Bundesregierung ist derzeit in aller Munde. Wie auch die darin vorgesehenen Maßnahmen, die zur Erreichung der für 2030 zugesagten Emissionsminderungen von vielen als unzureichend betiteltet werden. Ein genauer Blick auf die Emissionspreise und die damit zu erzielenden Wirkungen zeigt, dass es ungenutzte Chancen gibt, die jenseits des Preisniveaus zu finden sind. Der für alle Verbraucher wichtigste Hebel basiert auf der Investition der Emissions-Erlöse in wirksame Energieeffizienzprogramme.

Ökonomisch betrachtet ist eine Emissions-Bepreisung in der Höhe notwendig, die einen Umstieg auf andere Technologien oder die Vermeidung von Emissionen in den einzelnen Sektoren anreizt. Die mit dem Klimapaket anvisierten Preishöhen von 10 bis 35 Euro pro Tonne CO2 adressieren weder Verhaltens- und damit einhergehende Emissionsminderung noch die langfristig notwendigen Investitionen im Verkehrs- und Gebäudesektor im ausreichenden Maße. Daher sind die kritischen Reaktionen verständlich.

Zu bedenken ist aber, dass selbst niedrige Emisisonspreise sehr große Wirkung entfalten können, wenn die Einnahmen effektiv eingesetzt werden. Das heißt, die staatlich erzielten Erlöse müssen für Investitionen mit einer größeren Emissionsminderung eingesetzt werden, als sich durch die Bepreisung der Emissionen erzielen lässt. In Großbritannien hat eine Untersuchung dargelegt, dass eine dreiprozentige Strompreiserhöhung sieben- bis neunmal mehr CO2-Einsparungen bewirkte als der alleinige Emissionspreiseffekt ermöglicht hätte, da die Einnahmen in Energieeffizienzprogramme investiert wurden.

Ansatz in den USA bei Demokraten und Republikanern beliebt

In der Regional Greenhouse Gas Initiative, dem Emissionshandel von zehn US-Ostküstenstaaten, kommt man zu sehr ähnlichen Schlussfolgerungen. Die betroffenen Kraftwerksemissionen konnten hier auch bei niedrigen CO2-Preisen (5,2 bis 5,6 US-Dollar pro Tonne in 2019) erfolgreich reduziert werden. Dieser Erfolg beruht maßgeblich darauf, dass 55 Prozent der Mittel für Energieeffizienzmaßnahmen verwendet und darüber die kostengünstigsten Emissionsminderung zuerst adressiert wurden. Im Ergebnis wird die jährliche 2,5-prozentige Absenkung der CO2‑Obergrenze bis 2030 erreicht, die Verbraucher aber einem geringeren Preisniveau ausgesetzt sind als im europäischen Emissionshandel. Entsprechend sind diese Investitionsprogramme sowohl bei demokratischen als auch bei republikanischen Gouverneuren beliebt.

Die im deutschen Klimapaket vorgesehene Erhöhung der Pendlerpauschale ist hingegen wenig geeignet, Emissionen zu mindern, noch ist sie ein wirksames Instrument, um die sozialen Aspekte der Emissions-Bepreisung anzugehen. Sofern es sich bei diesen Pendlern tatsächlich um Verbraucher mit geringem Einkommen handelt, wären Investitionsanreize in Mobilitätsalternativen oder gezielte Hilfen für deren Wohngebäude – in Form von energetischen Sanierungen oder sparsamer Verbrauchsgeräten – der effektivere Weg.

Denn Haushalte mit niedrigem Einkommen geben einen höheren Anteil ihres Einkommens für den Konsum aus. Dadurch wirkt sich bei diesen Haushalten jede Verbrauchsteuer stärker auf ihr verfügbares Einkommen aus als bei Haushalten mit höherem Einkommen. Damit die Emissionskosten für diese Kunden nicht zum Bumerang werden, sind gerade hier Investitionshilfen geboten.

Lenkung über Preise wird politisch selten durchgehalten

Aus sozialpolitischen Gründen wird in Deutschland deshalb eine Rückerstattung der Einnahmen an die Bürger diskutiert, auch wenn dies im derzeit vorliegenden Vorschlag der Bundesregierung nicht der Fall ist. Theoretisch wäre dies ein effizienter Weg zur Verringerung der Emissionen, der auch die Kosten für die Verbraucher insgesamt begrenzt.

Bei einer Pro-Kopf-Rückverteilung werden jedoch Chancen vergeben, direkt auf die Emissionsminderung hinzuwirken, bei denen Geringverdiener eine größere Unterstützung benötigen. Da zudem Erfahrungen zeigen, dass die Lenkung über Preise politisch kaum durchgehalten wird, bleiben diese meistens zu niedrig, um das Investitions- oder Nutzungsverhalten im notwendigen Maße zu ändern. Folglich steigen vornehmlich die Verbraucherkosten, ohne jedoch die Ziele zu erreichen.

Um energiearmen Haushalten und Familien in energetisch ungünstigen und gesundheitlich nachteiligen Wohnungen gezielt zu helfen, sollte vielmehr die Energieintensität und Qualität dieser Häuser dauerhaft verbessert werden. Investitionsanreize in Verbindung mit dem stärkeren Ordnungsrecht, beispielsweise über Mindeststandards, haben sich hierfür als Erfolgskonzept erwiesen. Neben der dauerhaft verringerten Energierechnung wird so auch Lebensstandard und Gesundheitssituation für diese Menschen verbessert.

Energieeffizienzprogramme sind der Schlüssel für einen kostengünstigen und sozial ausgewogenen Weg, um die Emissionsziele zu erreichen. Auch mit einem niedrigen oder gemäßigten Preisniveau lassen sich die Minderungsziele erreichen, sofern die Verwendung der Gelder optimal erfolgt. Entsprechend weist das Klimapaket großen Verbesserungsbedarf auf. Dieser scheint jedoch im politischen Konsens möglich – sofern man den notwendigen Gestaltungswillen dafür aufbringt.

Eine Version dieses Artikels erschien in Tagesspiegel BACKGROUND.