2020年11月，国家能源局就第十四个（2021-2025）五年能源规划公开征求意见。我们获悉此消息后在极短的时间内做出了响应，本文在初始回复的基础上进行了修改和完善。我们主要针对能源规划中的电力规划环节提供了一些思路和建议。电力规划是考虑经济高效，清洁可靠的资源组合的重要平台。
制定退煤规划
鉴于中国政府最近宣布的（2030年前）碳达峰和2060年的脱碳目标，五年规划的一个关键主题应该是如何让电力行业走上一条远离燃煤发电的坚定转型之路。本文将基于国际经验和我们对中国正在进行的电改工作的理解，简要分享一些关于如何实现这一目标的建议。
首先，我们想指出，即使没有新的2030/60目标，这种退煤转型也是合理的。与其他国家一样，太阳能、风能和电池储能等替代资源的成本已大幅下降。例如，中国和世界各地最近的估计显示，中国新建太阳能发电的成本接近或低于燃煤发电的运行成本。如果考虑到对空气质量的负面影响——即使是在最新和控制最好的燃煤发电设施情况下，这种影响也是巨大的——以及考虑燃料价格成本波动的风险，那么对新燃煤电厂的投资就会进一步减少。基于这些原因，在国家能源局之前限制新建燃煤电厂投资的工作基础上，包括2016年制定的煤电规划建设风险预警体系下对新煤电项目建设的限制，以及严格执行新煤电投资禁令，将是有意义的。
然而，尽管禁止新建燃煤发电可能是一个非常有效的指导目标，但仍有必要通过在电力部门改革方面继续努力来支持此禁令，以确保最具成本效益的清洁资源组合，可靠性和平稳过渡。在下一节中，我们将简要讨论可以在五年能源规划中得到有效解决的几个重要的改革要素。
完善规划制定的方式
2016年，国家能源局发布了一份宏伟蓝图《电力规划管理办法》（以下简称“办法”），旨在改善五年能源规划的制定方式。“办法”强调“协调”和“综合”的概念。它要求将国家和省级规划工作结合起来，并在水电、煤炭、天然气、风能、太阳能和其他发电投资的规划方面提供急需的协调。它还强调了输电和发电规划的协调。此外，“办法”还要求加强环境影响评估，更广泛地说，需要加强电力部门规划与环境规划之间的联系。这些都是非常有价值的改革。
然而，这些改革似乎尚未得到充分执行。完善规划蓝图，鼓励各省在电力规划方面达到国际标准，将有助于为清洁能源创造公平的竞争环境，减少对煤炭的依赖。第十四个五年能源规划将是朝着这个方向前进的绝佳机会。
我们建议国家能源局可以考虑两项规划改革:
- 将风险管理分析纳入发电规划。在电力需求增长不确定和资源成本迅速变化的大环境中，风险管理分析可以帮助管理成本和使投资合理化。中国的规划者可以利用多种工具——从情景分析到期权价值分析——来更好地将风险管理纳入发电规划。这样做可以减少因需求预测错误或燃料成本预测错误而导致对燃煤发电过度投资的风险。
- 更好地将能源效率和需求响应纳入能源规划。对于电力需求超过可用供应、用电高峰不断增长的省份(主要是北部、中部和东部电网地区)来说，与投资新发电容量相比，投资能源效率和需求响应可能是一个成本更低、风险更低的选择。将能效和需求响应投资相比较于传统发电资源的这种对比机制，已经成为北美最佳综合电力部门规划的一个必要和非常具有成本效益的元素。
确保电力市场支持清洁能源转型
国家能源局和各省官员在电力市场实施方面取得了很大进展，要确保电力市场有助于降低成本和减排，还有很多工作要做。如果五年能源规划可以倡导加大力度实施切实可行的电力市场，将会大有益处。
在已公布的“五年规划”的工作范围内，有必要推动的一个关键方面是区域一体化现货市场的发展。世界各国都在努力扩大电力市场的地理范围，以便利用风能和太阳能发电的波动性在更大的地理区域趋于平滑的优势。南方电网已被选定为第一个开展多省区域现货市场的地区，但关于这一过程的路线图还不十分清晰，更不用说其他区域市场将如何形成了。我们建议 “五年规划”在统一的区域经济调度原则上，明确南方电网和其他地区的区域市场化途径，终结按省调度的惯例。此外，我们建议每个区域实施单一的输电成本分摊和输电定价方法，这将有助于减轻每个区域内跨省交易的壁垒，并支持可再生能源并网。另外，还应利用“五年规划”加强一些电力市场设计的关键原则，包括：
我们最近的报告“‘能源革命’与电力行业改革：从国际对比视角看中国南方电网面临的挑战”对这些话题进行了详尽的分析并分享了国际经验。
执行对剩余燃煤发电的规定
2015年，中国生态环境部发布了一项标准，要求所有“可改造的”燃煤机组到2020年达到二氧化硫(SO2)、氮氧化物(NOX)和颗粒物(PM)的“超低”排放标准。这些标准可与天然气发电装置的标准相媲美，要达到这些标准，除污设备的效率需要比诸如美国市场上出售的要高得多。国家政策的支持引发了对燃煤电厂污染控制设备的大量投资，这三种污染物报告的排放量均大幅减少。然而，一些经验证据表明，报告的排放量和观察到的排放量之间存在差异。加强对燃煤发电机组排放标准的执行，将减少燃煤发电企业不准确的报告，并有助于达到空气质量标准。此外，这还将减少对新燃煤电厂的过度投资，因为燃煤电厂在被迫达到排放标准时很有可能会变得不具备经济性。
结论
“十四五”规划可以使中国的电力行业走上一条坚定的脱煤转型道路，在节省成本、减少排放和改善空气质量方面具有可观的效益。这种转型对于实现2030/60年的脱碳目标至关重要。除了减少燃煤发电的高层次目标外，转型还需来自对电改的再次承诺。在本文中，我们回顾了一些与“五年规划”和减少燃煤发电有关的建议，包括继续完善电力行业规划流程的工作，以及在电力市场进展基础上应该制定的措施。能源规划当然还有其他重要问题，包括碳价、电气化和可再生能源并网。我们期待可以更多地参与到这些主题的讨论中。
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